017年9月22日,《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)取消了各级水行政主管部门实施的生产建设项目水土保持设施验收审批行政许可事项,转为生产建设单位按照有关要求自主开展水土保持设施验收。

为贯彻落实国务院决定精神,规范生产建设项目水土保持设施自主验收的程序和标准,切实加强事中事后监管,2017年11月13日,水利部印发《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)。

笔者认真研读了该文件,无论从文字斟酌还是内容细化,都展现出这是一份精致的加强水土保持监管工作的漂亮文件。从内容构思到前后安排,一环扣一环,把国务院“放管服”的要求、水土保持法的要求、生产建设项目水土保持相关的技术规范要求都链接在一起,可以说这是新时期加强水土保持监管的一份非常重要的文件。

为什么这样说?笔者逐个为大家做一分析,方便大家在学习文件过程中思考新形势下该如何协助建设单位做好水土保持工作。

文件指出“坚决贯彻国务院决定精神,全面停止生产建设项目水土保持设施验收审批”。

大致意思是,国务院决定发布之日起,各级水行政主管部门不再进行生产建设项目水土保持设施验收审批。也就是说,目前全国所有的生产建设项目水土保持设施验收不再进行审批。这体现了水利部贯彻落实国务院决定的坚定,正在认认真真做好审批“放”的工作。

1、落实生产建设单位主体责任,规范生产建设项目水土保持设施自主验收

(1)明确建设单位应组织第三方机构编制水土保持设施验收报告。因为生产建设项目水土流失防治是一个专业性比较强的工作,水土保持又是一个公益性明显的事,由第三方专业机构来编制验收报告,既起到避免建设单位着眼短期经济利益、忽视长期生态效益的作用,又能发挥技术服务单位帮助建设单位在实践中防漏补缺的作用,切实落实好水土流失防治责任。

(2)形成水土保持设施验收鉴定书,明确水土保持设施验收合格的结论。按照水土保持法要求,水土保持设施验收合格后,生产建设项目方可通过竣工验收和投产使用。如果违反规定,罚则很明确。文件提出对水土保持设施未经验收或验收不合格,且生产建设单位将生产建设项目投产使用的,要按照水土保持法第五十四条的规定进行处罚。

在这里,笔者与大家一起温习一下水土保持法第五十四条规定:水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用,直至验收合格,并处5万元以上五十万元以下的罚款。应当注意的是,责令停止生产或者使用与罚款是同时处罚,而且高限是五十万元。

(3)明确验收合格后验收情况要公开。公开资料包括水土保持设施验收鉴定书、水土保持设施验收报告和水土保持监测总结报告。这是回应社会公众知情需要。

文件提出对于公众反映的主要问题和意见,生产建设单位应当及时给予处理或者回应。这个资料的准备要真实、水土流失防治工作要满足国家法律法规以及相关技术规范。否则,后续建设单位可能会面临诉讼风险,甚至面临民事赔偿。关于这一方面,可以自行脑补“贵州首例水土流失环境公益诉讼案”。

(4)明确备案材料及报备时间。报备材料与向社会公开的资料一致。时间是生产建设单位向社会公开水土保持设施验收材料后、生产建设项目投产使用前。

文件明确提出生产建设单位、第三方机构和水土保持监测机构分别对相应材料真实性负责。以往也是要求资料真实,但此次为了确保资料的真实,还放出大招,即将不诚信的行为记入诚信档案,纳入国家统一的信用信息平台实行联合惩戒,一处受限处处受限,无论对建设单位还是水土保持技术服务单位都将产生重要影响。

2、严格执行水土保持设施验收标准和条件,确保人为水土流失得到有效防治

生产建设单位自主验收水土保持设施,要严格执行水土保持标准、规范、规程确定的验收标准和条件。文件指出存在下列情形之一的,不得通过水土保持设施验收。

• 存在未依法依规履行水土保持方案及重大变更的编报审批程序的;

• 未依法依规开展水土保持监测的;

• 废弃土石渣未堆放在经批准的水土保持方案确定的专门存放地的;

• 水土保持措施体系、等级和标准未按经批准的水土保持方案要求落实的;

• 水土流失防治指标未达到经批准的水土保持方案要求的;

• 水土保持分部工程和单位工程未经验收或验收不合格的;

• 水土保持设施验收报告、水土保持监测总结报告等材料弄虚作假或存在重大技术问题的;

• 未依法依规缴纳水土保持补偿费的;

• 存在其它不符合相关法律法规规定情形的。

生产建设单位自主验收水土保持设施对于减轻企业负担是好事。好的初衷需要好的程序去保障。说到这里,可能有的从业者会认为,如果建设单位自行验收,还不是按照自己的意图随便做个资料,将验收资料报备就行了。

笔者认为,关于报备实际上是一种备查机制,不是一报了之。后续监管会对报备材料进行核查,不仅是资料的核查,还包括现场的检查。如果查出问题,而这时生产建设项目又投产运行,后果从水土保持法第五十四条规定的处罚便知。

因此,笔者在这里提醒水土保持技术服务单位,在实践中,如果发生需要履行方案变更手续的,一定要告诉建设单位不变更的后果。如果变更方案的路走不通,要及时提醒建设单位认真研究对策,协调相关建设方一起想办法,做好水土保持工作,避免违法事实的发生。因为,有的后果即便补救也与事无补。

3、强化生产建设项目水土保持事中事后监管,做好对生产建设项目水土流失防治情况的监督检查

(1)做好报备管理。这一条提出了报备的程序和时限。

(2)要求监管部门严格水土保持方案审批,特别是要严格水土保持方案变更管理。

坚持重大变更范围和条件,避免随意扩大变更范围,对存在违法违规行为的要先行进行查处。一些建设单位在项目建设过程中如果没有落实水土保持责任,妄图通过方案变更、避免重新审批等途径逃避法律追究。关于这种情况,国家明确提出要求,将可能的变通途径一一堵掉。如果监管失职,对监管部门的追责也有相关制度保障和措施处理。

(3)明确要加强监督检查和依法查处违法违规行为。

动用信息化技术手段,通过“天地一体化”监管,想要违法比较困难。文件提出要加强对水土保持设施自主验收的监管,以自主验收是否履行水土保持设施验收规定程序、是否满足水土保持设施验收标准和条件为重点,开展对自主验收的核查。

在这里,笔者提醒建设单位务必重视规范验收工作。水土保持技术服务单位也要明确告诉建设单位,不可有侥幸心理。信用惩罚不再是说说,联合惩戒已来,影响真的很大。

(4)除了按照水土保持法规定的处罚以外,文件还提出实行联合惩戒。

即建立完善生产建设单位和技术服务机构水土保持信用评价制度,将监督检查发现、查处的水土保持违法违规信息纳入全国水利建设市场信用信息平台,并报送国家统一的信用信息平台、记入诚信档案,实行联合惩戒。联合惩戒的效果,大家一定会看到,后果真的很严重。